Koncepcia reformy verejnej správy, prijatá v r. 2000 vládou Slovenskej republiky definovala, že je vhodné pri koncipovaní štátu vychádzať z ideových koncepcií moderných európskych štátov a hľadať inšpirácie, ktoré sú kompatibilné s danosťami Slovenskej republiky. „Moderný štát sa spája s pojmom konštitucionalizmus. Je to systém regulácie základných politických procesov a inštitúcií v štáte, ktoré sú založené na zvrchovanosti ľudu a ktorú sa nositeľ moci v štáte súčasne zaväzuje vykonávať iba pomocou ústavných prostriedkov a pravidiel reprezentatívnej demokracie. K základným princípom konštitucionálneho chápania štátu patria: zvrchovanosť´ľudu, reprezentatívna demokracia, princíp väčšiny, princíp obmedzenia moci a ochrany menšín, časové obmedzenie mocenských funkcií, princíp deľby moci, princíp nedotknuteľnosti základných práv a slobôd".

Štát predstavuje spoločenstvo ľudí, žijúcich na území vymedzenom štátnymi hranicami, pričom je zároveň produktom organizácie ľudskej spoločnosti na určitom stupni jej vývoja, je formou vnútorného mocenského riadenia. Z aspektu funkčného je štát "historickou politickou organizáciou ľudskej spoločnosti, ktorá jej slúži na všestranné uspokojovanie vlastných potrieb. Medzi jeho dominantné funkcie patrí udržanie poriadku a bezpečnosti, normotvorba, ochrana, výkon spravodlivosti, funkcie: sociálna, kultúrna, vzdelávacia, rovnako ako aj funkcia ekonomicko-regulačná". V organizačnom zmysle slova je štát vnímaný ako organizovaný útvar, organizácia, systém inštitúcií a orgánov vykonávajúcich zvrchovanú moc na vymedzenom území.

Jednou zo základných čŕt moderného štátu je stále silnejúca tendencia difúzie moci, ktorá je kľúčovým predpokladom decentralizácie verejnej správy.

Difuzionizovať rozhodovacie centrum moci je možné decentralizáciou štátnej správy a dekoncentráciou moci do funkčných samosprávnych orgánov. Deľba v rozhodovacích procesoch je kľúčovým predpokladom formovania demokratických štátov, politických systémov, v ktorých sa vôľa občanov slobodne utvára, artikuluje a presadzuje prostredníctvom demokraticky vytváraných výkonných, ale zároveň neštátnych orgánov verejnej moci – samospráv obcí a regiónov.

Podľa toho, ako sa štátu darí plniť toto jeho dvojité poslanie (inštitúcia, spoločenstvo) a odstraňovať konflikt vyplývajúci z jeho dvojakého postavenia, sa formuje aj vzťah občanov k nemu.

V rámci svojho inštitucionálneho poslania štát vystupuje voči jednotlivcovi ako výkonná inštitúcia so zvrchovanými právami, pričom ho nemožno chápať ako jednoliaty útvar, ale ako sústavu orgánov a ich reprezentantov. V širšom zmysle slova zastupuje štát každá inštitúcia, osoba, ktorá koná v jeho mene, ktorá je platená z verejných financií, teda nielen politici, ale aj výkonné zložky na všetkých stupňoch riadenia (štátni aj verejní zamestnanci) a na všetkých úrovniach výkonnej moci. Jednotlivec musí v rámci štátneho útvaru plniť všetky zákonmi stanovené povinnosti, pričom svojich práv sa môže aj vzdať. Postoj jednotlivca voči tomuto inštitucionálnemu poslaniu štátu veľmi úzko súvisí s prístupom politikov a zamestnancov štátu, ale aj s obsahom a kvalitou legislatívy, ktorá reguluje práva a povinnosti občanov.

Postoj obyvateľov k štátu ako spoločenstvu závisí od prístupu predstaviteľov štátu k sociálnym spoločenstvám, ktoré ľudia vytvárajú, pretože jednotlivec sa formuje nielen v súkromnej sfére, v rodine, ale práve aj v rôznych formách spoločnosti (občianskej spoločnosti). Ak sa predstaviteľom štátu nedarí nájsť správny prístup k menším spoločenstvám, ak ich nerešpektuje, nespolupracuje s nimi na partnerskej báze, tak stráca na svojej legitimite, čo sa prejaví vo vzťahu občana k štátu, (ne)participáciou občanov na správe verejných vecí, (ne)účasťou na voľbách, (ne)rešpektovaním formálnych aj neformálnych pravidiel.

Ak politici na všetkých úrovniach verejnej správy, ktorí majú v rukách nástroje na vytváranie dobrých vzťahov k spoločenstvám a občanom, iba „sucho" konštatujú, že ľudia sú z politiky otrávení a znechutení, je zrejmé, že ide o ich zlyhanie. Nedokážu plniť úlohy a teda nemajú výsledky, ktoré od nich občania a spoločenstvá očakávajú. To, čo sľúbili, nedodržali a mali by z tohto svojho zlyhania vyvodiť osobnú zodpovednosť.

Desaťročia bolo Slovensko súčasťou iných, centrálne riadených štátnych útvarov. V roku 1990 nastúpilo na cestu decentralizácie s využitím jej rôznych foriem: privatizácie, presunu kompetencií na nižšie úrovne štátu, dekoncentrácie v rámci štátnych inštitúcií, odovzdania časti úloh, ktoré predtým vykonával štát mimovládnym inštitúciám a agentúram. Hlavným zmyslom zmeny bolo „otočiť pyramídu rozdelenia moci v štáte z hlavy na nohy," t.j. výrazne zvýšiť vplyv a dôležitosť jednotlivcov a ich spoločenstiev na rozvoj a spravovanie spoločne zdieľaného územia, odovzdať čo najviac dovtedajšej „štátnej moci" menším samosprávnym jednotkám a vytvoriť podmienky pre participáciu ľudí na správe verejných vecí. Zmyslom bolo aj naplnenie tézy, podľa ktorej je štát silný a odolný vtedy, ak je budovaný zdola nahor a snaží sa mať blízky vzťah k ľuďom a nimi vytvoreným spoločenským útvarom.

Slovenská republika bola založená v roku 1993 ako unitárny štát. Táto forma štátneho útvaru bola odôvodňovaná najmä veľkosťou, určitými zvyklosťami v našom geopolitickom priestore (väčšina štátov EÚ je unitárnych), vývojom na území Slovenska, ale podľa nášho názoru aj z dôvodu mocenských záujmov niektorých skupín spoločnosti. Unitárny štát je vo všeobecnosti charakteristický jedinou štátnou mocou, jedinou ústavou, jednotným hlasom ľudí. Všetky kompetencie štátu sú koncentrované centrálne a chýba akákoľvek deľba štátnej moci medzi rozličné útvary. Je to štát riadený „zhora", zákony sú vydávané z centra. Z charakteristiky unitárneho štátu vyplýva riziko možnosti premeny na autokratický štát, najmä v prípade krízových (spoločenských, ekonomických,...) situácií. V prípade, že žije v hraniciach unitárneho štátu viac národností, alebo existujú priveľké regionálne rozdiely a geografické odlišnosti, býva unitárny štát vystavovaný odstredivým silám. Často preto býva jediným riešením pri zachovaní unitárnosti odovzdanie časti kompetencií regiónom, mestám, obciam, čiže územným spoločenstvám.

Vplyv na usporiadanie štátu však majú aj vonkajšie rámcové podmienky. Od druhej polovice 20.storočia sa v Európe presadzoval regionalizmus, presun právomocí a zodpovednosti verejného sektora z centrálnej úrovne na nižšie územnosprávne celky. Tento trend sa na úrovni Európskej únie prejavil v jej jednotlivých politikách, európskych dohovoroch (napr. európske charty,...) a ovplyvnil zmeny v rámci mnohých národných štátov. Slovenská republika reagovala na tento proces koncom 90-tych rokov a vybrala sa cestou uplatnenia dvoch navzájom prepojených stratégií: liberalizácie, ktorá redukuje priame zásahy štátu do ekonomiky a podnecuje vznik silnej občianskej spoločnosti a decentralizácie, ktorá presúva časť pôvodne komplexnej zodpovednosti za spravovanie verejných vecí na tie úrovne verejnej správy, ktoré sú schopné ich zabezpečovať pružnejšie a efektívnejšie. Tým posilňuje predovšetkým právomoci územnej samosprávy. Podporou zodpovednosti samospráv na spravovaných územiach a autonómneho rozhodovania o verejných veciach sa vytvárajú predpoklady pre premenu postavenia samosprávnych orgánov v systéme verejnej správy z administrátorov štátu na manažérov území. Vlastníctvo majetku, vlastné rozpočtovanie, zodpovednosť za využívanie endogénneho rozvojového potenciálu, je impulzom pre rozvoj horizontálnej spolupráce a partnerstiev medzi samosprávou, súkromným a tretím sektorom a občanmi v záujme rastu kvality života obyvateľov obcí, regiónov, ako aj bohatstva štátu ako celku, aj pre riešenie akútnych rozvojových problémov a krízových situácií.

V stratégii reformy verejnej správy bola zmena deľby právomocí definovaná nasledovne: [21] „Vertikálnu deľbu moci teda vyjadríme v chápaní
Slovenskej republiky ako unitárneho a decentralizovaného štátu s konkrétne stanovenou štruktúrou vychádzajúcou z princípu subsidiarity, z heterogenity záujmov v spoločnosti a slobodnej vzájomnej polarizácie, s vytváraním samostatných orgánov, ktoré môžu plniť im zverené úlohy nezávisle, pričom budú podliehať iba správnemu dozoru. Zároveň budú disponovať primeranými nástrojmi normotvornej povahy a primeranými nástrojmi fiskálnej decentralizácie".

Proces takejto rozsiahlej zmeny nie je jednorazovým aktom a rozhodujúce je po nastolení nových rámcových podmienok centrálnou úrovňou, ako sa zmeny ujmú na miestnej úrovni, ako sa k tomu postavia ľudia a ich volení reprezentanti na úrovni obcí, miest a regiónov.

Uplynulo desať rokov od zahájenia procesu odovzdania právomocí a zodpovednosti za spravovanie viacerých služieb verejného sektora územnej samosprávy. Je na mieste zhodnotiť ako a či sa darí napĺňať definovaný cieľ a aký dopad majú zmeny na kvalitu života spoločenstva ľudí, obývajúcich územie Slovenska. Je zrejmé, že priebeh a priebežný výsledok je výrazne ovplyvnený mentalitou, morálkou, etikou obyvateľov, ale aj hlavných aktérov a to nielen na úrovni centrálnej vlády, ale aj v rámci novovzniknutých, obnovených spoločenstiev (obce, samosprávne kraje, mimovládne organizácie). Ozývajú sa aj hlasy, že nastúpená cesta posilňovania vplyvu občana a jeho spoločenstiev na kvalitu ich života nebola správna a v centrálne spravovanom štáte by k viacerým negatívnym javom neprišlo. Mnohé výskumy na národnej úrovni a skúsenosti vyplývajúce z komparatívnych analýz s inými štátmi dokumentujú, že nedostatky v spravovaní verejných vecí nie sú spôsobené prebiehajúcim procesom decentralizácie, ale práve nízkou funkčnosťou centrálneho riadenia.

Nedá sa očakávať, že počas krátkeho obdobia desiatich rokov sa podarí uskutočniť zásadnú premenu spoločnosti z nedemokratickej na demokratickú. Vo vyspelých štátoch Európy trvá premena administratívnych štátov na štáty občianskej spoločnosti desiatky rokov. Rovnako správanie ľudí, ich aktívna angažovanosť vo veciach verejného záujmu, ktorá bola osobitne v krajinách strednej a východnej Európy deformovaná desaťročia predchádzajúcou politickou mocou a administratívnym typom štátu, sa mení len veľmi pomaly. Nemožno vylúčiť, že za tento stav nesú určitú zodpovednosť aj politické garnitúry a ich neochota vrátiť právomoci občanom a ich spoločenstvám, aby nebola obmedzená ich možnosť ekonomicky, či politicky profitovať z centralistického systému riadenia, z centralizovaného majetku, z centralizovaných verejných prostriedkov, bez možnosti kontroly a posúdenia výhodnosti ich využitia zo strany občanov. Takéto správanie štátnej administratívy nie je typické len pre Slovensko, ale bolo sprievodným znakom likvidácie základov administratívnych štátov a prechodu na štáty občianskej spoločnosti vo všetkých štátoch tzv. starej Európy, v ktorých sa územná samospráva v systémoch verejnej správy už pevne zakorenila a preukázala svoju životaschopnosť. Z uvedeného poznania vyplýva aj presvedčenie autorov, že vyvážená deľba právomocí a zodpovednosti má pre budúcnosť a vývoj na Slovensku a pre jeho organické včlenenie do nadnárodných ekonomických a politických štruktúr rozhodujúci význam. Sériou publikácií chceme prispieť do diskusie o úprave rozdelenia právomocí medzi centrálnou vládou a územnou samosprávou – o pokračovaní decentralizácie štátu.

Publikácie si môžete stiahnuť tu alebo v sekcii SERVIS našej internetovej stránky, voľba PUBLIKÁCIE, kde nájdete aj ďalšie výstupy nášho centra.

Decentralizácia a Slovensko

Spravodlivé rozdelenie kompetencií

Územné a správne členenie Slovenska

Zlučovanie a spolupráca obcí

 

 

 

©2014 Komunálne výskumné a poradenské centrum