Komentáre

Územná samospráva nemá dostatok financií, príčinou je pretrvávajúca koncentrácia moci

V rokoch 2002 – 2005 sa s presunom právomocí a zodpovednosti odovzdal územnej samospráve súvisiaci majetok, ale aj finančné zdroje. Východiskom bol objem zdrojov, ktoré na plnenie úloh, v čase presunu, vynakladala centrálna vláda.

Počas odovzdávania kompetencií dostávali obce financie formou tzv. decentralizačnej dotácie, neskôr sa objem zdrojov zohľadnil v rámci „fiskálnej decentralizácie“.O celkovej zmene, ale aj o objeme zdrojov a spôsobe financovania územnej samosprávy, sa viedla viacročná diskusia na úrovni rezortov, ale aj vlády. Výsledkom bola dohoda s predstaviteľmi územnej samosprávy, potvrdená súhlasom ZMOS aj Únie miest Slovenska. Už vtedy bolo všetkým zrejmé, že obce, mestá a aj vyššie územné celky preberajú zodpovednosť za niekoľko miliardový (v SK) modernizačný dlh. Jeho reálny rozsah sa v tom čase, vzhľadom na dovtedajší systém spravovania štátu, nedal dostatočne vyčísliť. V tom období prevládla vôľa zmeniť spravovanie štátu, uskutočniť vertikálnu deľbu moci. Všetko sa robilo s vedomím, že nik iný ako územná samospráva nedokáže postupne a svojimi opatreniami orientovanými na potreby a požiadavky občanov, odstraňovať dôsledky centralizmu, ktorý spôsobil miliardové modernizačné dlhy. Aj preto vtedajšia vláda vytvorila viaceré mechanizmy umožňujúce postupne tento dlh sanovať, pričom sa očakával rast ekonomiky Slovenska.

Predpokladalo sa, a ako vývoj ukázal, správne, že vzhľadom na vtedajšiu úroveň miezd na Slovensku niet inej cesty ako ich rast. Rovnako sa predpokladal rast zamestnanosti vo väzbe na iné reformy a vytvorenie podmienok pre príchod zahraničných investícií. To prinieslo pomerne rýchly ročný rast výnosov dane z príjmu fyzických osôb. Tá stala hlavným príjmom samospráv, ktorý mal pomôcť sanovať nedostatky, modernizačný dlh a dobudovávanie infraštruktúry. Toto rozhodnutie tiež umožnilo stabilizovať príjmovú stránku rozpočtov miest, obcí aj vyšších územných celkov. Legislatívne sa tiež ukotvila možnosť územnej samosprávy získať cudzie zdroje (úvery, pôžičky,..), zvýšila sa participácia na čerpaní eurofondov a minimalizovala sa miera kofinancovania eurofondov. Po realizácii zmeny financovania bola obciam, ktoré zmenou stratili, poskytnutá vyrovnávacia dotácia. Popri tom sa mala centrálna vláda podieľať na modernizácii a dostavbe infraštruktúry cestou transferov, fondov a dotačných schém. Bol zavedený mechanizmus platieb štátu obciam a vyšším územným celkom, ktoré si vláda u nich objednávala (tzv. prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy) a bola upravená povinnosť vlády a parlamentu zabezpečiť objektívne dopady legislatívnych úprav na rozpočty územnej samosprávy s návrhom ich kompenzácie.

Zároveň sa predpokladalo, že územná samospráva bude hľadať efektívne riešenia pri plnení povinných aj dobrovoľných úloh vzájomnou spoluprácou, čo umožňujú zákony a bude spolupracovať so súkromným sektorom, s cieľom úspory verejných zdrojov, najmä v „bohatších“ regiónoch. Rovnako bol uzákonený nástroj na obmedzenie možnosti zadlženia sa územnej samosprávy, ktorý na rozdiel od dlhovej brzdy pre centrálnu vládu funguje. S čím sa nikdy nedá dostatočne pri reformách počítať je porušovanie formálnych aj neformálnych pravidiel zo strany aktérov.

Na jednej strane je úplne zrejmé, že dodnes pretrvávajú bariéry efektívnej spolupráce v rámci územnej samosprávy, pre spoločné verejné politiky, programy, projekty, vznikajúce aj ako dôsledok centralizovaného systému financovania, dotačných schém. Tiež existujú výdavky, ktoré neplnia princíp „hodnoty za peniaze“, alebo sa stáva, že územná samospráva, ktorá dostáva zdroje od iných územných samospráv (prerozdeľovanie, dotácie,...), ich nepoužíva iba na plnenie povinných úloh, ale aj na rôzne dobrovoľné aktivity, podujatia, čo nie je správne. Z hľadiska celkového objemu verejných zdrojov to však nie je nič „zničujúce“ a zákonodarca to môže upraviť.

Na druhej strane väčšinu porušení pravidiel má na svedomí centrálna vláda, ktorá zneužíva svoju mocenskú pozíciu. Príkladov je dostatok. Od oslobodenia štátnych inštitúcií z platenia miestnych daní, cez protiústavné neuhradenie preneseného výkonu pôsobnosti štátnej správy, zneužívanie moci pri schvaľovaní zákonov bez posúdenia dopadov, až po ukladanie nových úloh zákonmi, ale aj podzákonnými normami, s negatívnym dopadom na prevádzku miest, obcí, vyšších územných celkov a obmedzovanie možnosti investovať z vlastných zdrojov. Nehovoriac o desaťročia trvajúcom neefektívnom využívaní zdrojov, ročných miliardových stratách z dôvodu klientelizmu a korupcie. Sem patrí aj neochota dodržiavať princípy spravodlivej deľby moci, ratifikované v Európskej charte miestnej samosprávy, motivované najmä strachom zo straty vplyvu, možnosti selektívne rozdávať spoločné zdroje a tým zvyšovať svoju bonitu pred voľbami.

Pri zakrývaní skutočnosti patrí „do výbavy“ mnohých predstaviteľov centrálnej moci šírenie mýtu, že samospráva má dosť peňazí. No keby to tak bolo, tak úroveň služieb a ich dostupnosť pre občana by bola iná, rovnako ako kvalita cestnej siete a životného prostredia. Dôvod je jednoduchý. Užitie zdrojov na lokálnej úrovni je omnoho prehľadnejšie a ľahšie občanmi kontrolovateľné. Netreba zabúdať ako centrálna vláda namiesto toho, aby posilnila vlastné príjmy vyšších územných celkov, poštátnila aj tú jedinú daň, čo mali (daň z motorových vozidiel), tým ich spravila úplne závislými od rozhodnutí centra. Zároveň obmedzila motiváciu efektívnejšieho využívania potenciálu regiónov.

Zatiaľ čo po realizácii fiskálnej decentralizácie získali obce, mestá viac vlastných zdrojov, posledných 15 rokov jasne ukázalo, že nehodno centrálnej vláde veriť. Tá síce neustále deklaruje dôležitosť miest a obcí, ale na druhej strane veľmi často obmedzuje ich postavenie. Poslednými príkladmi sú stavebná legislatíva, zákon o verejnom obstarávaní. Na základe dostupných informácií je potrebné byť ostražitý aj v prípade pripravovaného projektu nájomného bývania, nehovoriac o daňovo – odvodovej reforme a iných pripravovaných zákonov.

Slovenská územná samospráva patrí medzi štátmi OECD, z hľadiska jej podielu na výdavkoch verejnej správy, k tým „chudobnejším“. Podiel jej výdavkov na výdavkoch verejnej správy, napriek porovnateľnému rozsahu kompetencií, sa pohybuje pod priemerom (priemer OECD 23%, SR 17%). Síce platí téza o raste príjmov územnej samosprávy z výnosu dane z príjmu fyzických osôb, ale rovnako platí, že tento rast nedokáže pokryť rast bežných výdavkov na rozširujúce sa povinné úlohy samosprávy, spôsobené najmä rozhodnutiami parlamentu. To zároveň obmedzuje možnosť modernizácie a zabezpečenia kvality a dostupnosti služieb. Rovnako pri porovnaní podielu investovania nižších úrovní verejnej správy ako centrálnej, patríme k tým horším medzi štátmi OECD. Napríklad v rokoch 2008 – 2016 tvoril podiel investícii územnej samosprávy na Slovensku cca 20%, kým priemer v štátoch OECD bol 57%. O pretrvávajúcej závislosti územnej samosprávy na rozhodnutiach „centra“ svedčí aj iné porovnanie so štátmi OECD. Pokrytie výdavkov nižších úrovní miestnymi daňami tvorí v priemere štátov OECD 45%, granty a transfery cca 37 % a poplatky, platby cca 13%. Na Slovensku viac ako 70 – 80 % tvoria granty a transfery a sme druhým najhorším štátom.

Podľa programového vyhlásenia vlády má nový daňový mix obsahovať aj rast výnosu dane z nehnuteľností, čo má prispieť k náhrade prípadných výpadkov na strane priamych daní. Dobre sa to počúva a je pravdou, že výnosy dane z nehnuteľností na Slovensku patria k tým najnižším medzi štátmi EÚ. Výsledný efekt tejto „rošády“ je však otázny. Dôvodom sú regionálne rozdiely a s tým súvisiaca daňová medzera (rozdiel medzi možnosťou a realitou výberu dane). V menej rozvinutých regiónoch musia už dnes miestni politici zvažovať či navýšením miestnych daní a poplatkov získajú vyššie príjmy, alebo väčší počet neplatičov, pričom rast chudoby nič dobré neveští. Zmena tiež môže viesť k rastu prerozdeľovania na úkor autonómnosti a zodpovednosti územnej samosprávy. Aj preto by mali byť zmeny financovania územnej samosprávy pripravované spolu s novou regionálnou politikou zohľadňujúcou očakávané trendy.

Na mieste je otázka koľko financií v skutočnosti potrebuje územná samospráva na to, aby mohla zabezpečiť kvalitné a dostupné povinné úlohy. Určite sa nájdu odvážlivci, ktorí by to chceli spočítať. Ak by sme si za cieľ vytýčili dosiahnuť aspoň priemer štátov v OECD t. j. 23,1% podiel výdavkov územnej samosprávy na výdavkoch verejnej správy, objem zdrojov územnej samosprávy by sa mal zvýšiť o cca 2 miliardy eur. V prípade porovnania s Českou republikou je potreba zvýšenia o cca 4,5 miliardy eur. Zdrojov pre pokrytie potrieb je viacero:

• možnosť vyšších výnosov miestnych daní a poplatkov zmenou pravidiel (zmena základu dane z nehnuteľností, dane z ubytovania, zmena určenia sadzby miestneho poplatku za rozvoj,...)
• schopnosť miestnej a regionálnej samosprávy lepšie využiť potenciál spravovaných území, čo sa premietne aj v jej príjmoch,-
• regionálna diferenciácia daní, zavedenie možnosti daňovej prirážky (hybridné dane),
• zavedenie nových daní (environmentálne,...),
• zvýšenie spravodlivosti pri finančnom vyrovnávaní, jeho zásadná reforma,
• nahradenie súčasných roztrieštených dotačných mechanizmov centrálnej vlády, jasným systémom fondov a pravidiel ich čerpania,
• zmena prístupu k riešeniu regionálnych disparít,
• racionalizácia štátneho aparátu,
• pokračovania decentralizácie všetkými formami.

Preto je potrebný komplexný a systémový prístup k daňovo-odvodovej reforme. Jej návrh by mal tiež otvoriť čo najviac možností pre prepojenie medzi poskytovaním služieb a platením daní a poplatkov. Iba tak je možné zvýšiť zodpovednosť využívania verejných zdrojov.